Et fireårig forskningsarbeid med dypdykk i både norsk og canadisk fiskerilovgivning har resultert i avhandlingen «Fisheries Legislator Approach (FLA) – A Framework for Developing Sound and Coherent Fisheries Legislation – a Norwegian Case with a Canadian Outlook». Her peker Hjallen Eriksen blant annet på hvordan det rettslige rammeverket for den kommersielle fiskeflåten i Norge kan forbedres, og drøfter hvordan havressurslovens prinsipp om at de viltlevende marine ressursene tilhører felleskapet i Norge, kan styrkes. Nedenfor oppsummeres doktoravhandlingens 462 sider noe forenklet. Oppsummeringen innledes med tema og motivasjon i punkt 1, drøfting av hva vi gjør når vi regulerer kommersielle fiskerier og mulighetsrommet for endring i punkt 2 og 3. Avslutningsvis trekker Hjallen Eriksen i punkt 4 opp noen anbefalinger om hva myndighetene bør gjøre framover.
Hovedfunn fra en doktorgrad i fiskerilovgivning
1. Tema og motivasjon
Avhandlingen ser fra et styringsperspektiv på hvordan vi kan styrke måloppnåelsen i den rettslige reguleringen av den kommersielle fiskeflåten i Norge. Motivasjonen har vært å studere hvordan regelverksdesign kan være et bidrag til å løse forvaltningsutfordringer som fiskerikriminalitet, få til et mer klima- og miljøvennlig fiske og hvordan fiskeriene kan bidra til attraktive og lønnsomme arbeidsplasser og en verdiskaping som kommer kystsamfunn til gode.
2. Hvordan regulerer vi norske fiskerier og hvordan kan lovverket forbedres?
Med grunnlag i studier av historiske reguleringstrender i Norge og en sammenligning av deler av norsk og Canadisk fiskerilovgivning, drøfter avhandlingen hva vi gjør når vi regulerer fiskerier i Norge, og hvordan vi kan forbedre regelverket. Avhandlingen avdekker at grunnelementene i dagens fiskerilovgivning går langt tilbake i tid og er dypt forankret i en reguleringskultur som det kan være vanskelig å endre på kort sikt (se tidslinje i vedlegg 1). For å få til vellykket forbedring er det blant annet viktig å se de ulike delene av regelverket i sammenheng og vurdere om det kan være uformelle normer i reguleringskulturen som tilsier at regler og systemer bør endres mer gradvis. Dette kan bidra til at politiske mål om styrking av miljømessig bærekraft, sosiale hensyn og lønnsomhet kan skje samtidig som det kan oppnås god legitimitet til lovverket fra både næringsaktørene og samfunnet for øvrig. Det er i tillegg et behov for mer juridisk forskning på hvordan fiskerilovgivningen faktisk fungerer, og bør utformes, for å møte fremtidens forvaltningsutfordringer.
3. Myndighetenes handlingsrom i den norske fiskerireguleringskulturen
Gjennom et lovgiverperspektiv bidrar avhandlingen til utvikling av en modell for rettspolitisk analyse av norsk fiskerilovgivning på ulike nivå (primært i lov og forskrift). Sentralt står identifiseringen av en norsk fiskerireguleringskultur. Det er identifisert seks hovedtrekk i kulturen som drøftes nærmere i doktorgraden. Disse er:
En sterk statlig styring og ivaretagelse av ulike hensyn som er under kontinuerlig endring, men der hensynet til kystbefolkningen har stått, og fortsatt står, sentralt.
Utstrakt bruk av delegasjon av vide reguleringsfullmakter til den utøvende myndighet (Stortinget delegerer). Dette gir forvaltningen en fleksibilitet til å kunne gjøre raske endringer innenfor lovenes rammer.
Tett samarbeid og medforvaltning fra næringsaktørene både i utforming av regler og i kontroll og håndhevelse av lovgivningen.
Lukking av viktige kommersielle fiskerier og en økende grad av markedsorientering. Fiskeriene er derfor adgangsbegrensede og tillatelsesbaserte.
En kontroll og håndhevingsstrategi som kombinerer bruk av straff/avskrekking (begrunnet i allmennpreventive hensyn) og tillits- og dialogbasert regulering.
Økende bruk av, og tro på, teknologi i ressurskontrollsammenheng.
Siden hovedtyngden av de kommersielle fiskeriene har vært lukket over flere tiår, er tillatelsessystemet i kjernen av reguleringssystemet. Det er tillatelsene som er koblingspunktet for å sette ut flere plikter og rettigheter som gjelder for de kommersielle aktørene gjennom regler i lov, forskrift og tillatelsesvilkår. Siden avhandlingens underliggende motiv er regelverksforbedring, drøfter den myndighetenes handlingsrom for å kunne gjøre endringer i regelverket som får betydning for kommersielle fiskerier. Avhandlingen understreker samtidig at dette er et forsøk på å forenkle og visualisere kompliserte rettslige spørsmål og det er også flere hensyn modellen ikke tar høyde for (for eksempel urfolksperspektivet og EU-rettslige spørsmål). Et poeng med øvelsen er å lede oppmerksomheten bort fra retoriske diskusjoner om hvordan forvaltningssystemet kan karakteriseres (for eksempel om ressursene er privatiserte eller ikke), og over til diskusjon og analyse av det rettslige handlingsrommet for politisk endring.
I figur 1 under er myndighetenes handlingsrom visualisert ved en horisontal akse som på den ene siden (til venstre) trekker opp flere rettslige grenser begrunnet i miljø- og samfunnshensyn, for eksempel miljøparagrafen i Grunnloven § 112 og prinsippet i havressurslova § 2 om at de viltlevende marine ressursene ligger til fellesskapet i Norge. På den andre siden (til høyre) angis det imidlertid flere regler som setter grenser for myndighetens inngrep mot individer. Sentralt her er menneskerettighetene i Grunnloven, for eksempel forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft i § 97, og i den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).
Avhandlingen drøfter også noe av den dualistiske karakteren til tillatelsene, her illustrert med dokumentet i midten av figuren, ved at de på den ene siden er en offentlige tillatelser som reguleres gjennom lovgivning, mens de på den annen side fungerer som kommersielle instrument som kan ha et visst rettighetspreg i andre rettslige sammenhenger. Noen avgjørelser fra myndighetene er typiske forvaltningsavgjørelser begrunnet i ressurshensyn, mens andre kan være avgjørelser med et mer kommersielt preg. Den vertikale aksen er et analytisk verktøy for vise at det kan tenkes en gradering mellom ytterpunktene av slike avgjørelser fra en fiskeriforvaltningskontekst og over i en mer kommersiell kontekst.